《湖南省先进制造业促进条例》解读

2022年1月11日，湖南省第十三届人民代表大会常务委员会第二十八次会议审议通过了《湖南省先进制造业促进条例》（以下简称《条例》），自2022年3月1日起正式施行。该《条例》属于创制性立法，为全国首部推动先进制造业发展的地方性法规，现就《条例》有关内容解读如下。

一、《条例》出台的背景是什么？

制造业是国民经济的主体，是立国之本、兴国之器、强国之基。某种程度上，制造业现代化水平，决定了一个地区、一个国家的竞争力乃至核心竞争力。当前，主要工业发达国家纷纷将发展先进制造业作为国家战略，做出了详细的部署和计划，比如，美国实施“制造业回归”、德国推进“工业4.0”、日本推出“工业互联”战略，就是为了强化先进制造业在国际竞争中的重要地位。《国家十四五规划和2035年远景目标纲要》提出要“坚持把发展经济着力点放在实体经济上，加快推进制造强国、质量强国建设，促进先进制造业和现代服务业深度融合”。《条例》的制订出台主要出于以下三个方面考虑。

1、制定条例是贯彻落实习近平总书记考察湖南重要讲话精神的重大举措。2020年9月，习近平总书记亲临湖南考察，勉励湖南打造“三个高地”、践行“四新”使命。其中，“打造国家重要先进制造业高地”，明确了湖南在制造强国战略版图中的重要位置，也赋予了湖南制造强省建设的新内涵、新方向。加快建设以“国家重要先进制造业高地”为特征的制造强省，既是贯彻总书记考察湖南重要讲话精神的实际行动，也是落实“三高四新”战略定位和使命任务的重要举措，更是彰显湖南所能、服务制造强国必须扛稳扛牢的政治责任。我省有必要在立法上先行一步，为护航先进制造业发展、确保习近平总书记对湖南重要讲话重要指示批示精神落地见效提供有力法治保障。

2、制定条例是举全省之力促进先进制造业发展的迫切需要。湖南是制造业大省，31个行业大类在我省均有分布，形成了3个万亿级、14个千亿级产业集群，拥有工程机械、轨道交通装备、中小航空发动机及航空航天装备等三大世界级产业集群，电子信息、新材料、新能源与节能三大国家级产业集群，拥有千亿企业5家、百亿企业39家、上市企业98家、“小巨人”企业232家，已经具备较好发展基础。2021年，全省规模工业制造业增加值同比增长8.6%，创造了全省1/3以上的税收、1/3以上的就业，成为推动湖南经济社会发展的重要“压舱石”。但是，与经济大省、制造强省相比，我省制造业在规模质量、企业实力、技术创新、产业生态等方面还存在不少短板，亟需加强制度供给，促进产业发展。

站在“两个一百年”奋斗目标的历史交汇点上，我省推动制造业高质量发展、打造国家重要先进制造业高地，其时已至、其势已成、其兴可待。当然，要实现打造国家重要先进制造业高地这一战略目标，既需要全省各级各部门的大力推动，又离不开企业、专业机构和各类社会组织的共同参与。为此，有必要通过立法加强顶层设计和制度供给，充分调动和发挥各方力量共同促进先进制造业发展。

3、制定条例是将先进制造业发展实践经验上升为法律制度的客观要求。近年来，党中央国务院、我省及外省市陆续出台了一系列先进制造业政策措施，并在发展实践中形成了大量成熟的经验和做法，比如省领导联系产业链机制，重大装备首台套、重点新材料首批次奖励政策，技改投资税收增量奖补政策，产融合作白名单制度等。但是部分政策存在稳定性、连续性和可持续性问题，影响市场主体预期。为此，有必要将先进制造业发展行之有效的经验做法总结提炼，上升为实施性的法规制度，以法治手段为我省先进制造业发展提供长远、坚实的制度支撑。

二、《条例》制定的总体思路是什么？

先进制造业立法在全国暂无先例，无现成经验可借鉴。为提高立法质量，成立了由省人大和省政府领导任组长，省人大财经委、省人大常委会法工委和省司法厅、省工信厅负责同志为成员的起草工作专班。《条例》坚持开门立法，在起草过程中，先后赴省内外调研，多次召开省直单位、市州、企业、专家学者等参加的座谈会和论证会，多轮广泛征求国家部委、省直部门、市州、企业等意见，与省政协召开立法协商会，经省政府常务会议审议和省人大常委会三次审议，最终形成并通过。可以说，《条例》是集众人之智反复打磨、反复论证形成的。

立法之初，起草组就深入研究讨论先进制造业的范畴，认为先进制造业不仅仅是战略性新兴产业，而是指不断吸收先进技术并综合应用于研发设计、生产制造、在线检测、营销服务和管理全过程，取得良好社会效益和经济效益的制造业总称。为此，明确立法目的为：促进先进制造业高质量发展，培育壮大新兴制造业、推进传统制造业转型升级，打造国家重要先进制造业高地。

《条例》深入贯彻落实习近平总书记关于制造强国重要论述、习近平总书记考察湖南重要讲话指示精神、党的十九大精神以及十九届历次全会精神，以及省委全会、省第十二次党代会精神，坚持市场主导、政府引导、创新引领、开放带动、统筹推进、区域协同、重点突破的原则，力求实用、管用、好用。

一是紧扣高地要求。始终突出国家重要先进制造业高地建设、突出先进制造业高质量发展、突出产业生态涵养这个根本，力求通过产业基础高级化、产业链现代化、产业集群梯次培育等实现产业体系向高端进阶，以智能化、绿色化、服务化、品牌化为手段促进产业发展方式向高质量转变。

二是坚持系统观念。注重前瞻性思考、全局性谋划、战略性布局、整体性推进相结合，从产业链全链条、技术产业环境多维度、政府企业社会各方面、省市县各层级提出措施。坚持一体（企业-产业基础-产业链-产业集群-产业园区一体）、两翼（创新和开放双轮驱动）、四提升（智能化绿色化服务化品牌化）、五保障（用地、资金、人才、营商环境、工作机制）的系统思维，确定《条例》总体框架。

三是突出问题导向。盯牢创新能力不足和市场主体培育力度不够两个关键薄弱点，从支持重大创新平台落户、关键技术攻关与成果转化、推动“四首”示范应用、建设领航企业、单项冠军企业、专精特新“小巨人”企业等方面提出举措，支持产业创新，加强优质企业梯度培育。

四是注重精准实用。“法律的生命力在于实施，法律的权威性也在于实施”。我们在《条例》中提出赋予主要科研人员项目自主权、赋予企业高级职称评审权、人才共享省会优质资源、对节约集约用地给予奖励、采用弹性年期出让等多种供地方式，为先进制造业的要素保障作出明确规定。同时研究制定工作考核评价机制，保障《条例》落实落地。

三、《条例》提出哪些有效举措？

条例共二十六条，包括立法目的、基本原则、政府与部门职责、发展方向、要素保障、营商环境、体制机制等方面，主要规定了以下内容。

一是进一步明确了政府和各部门职责，凝聚了发展合力。推进先进制造业发展，主体明、责任清、机制好，才能形成强大合力。为此，《条例》明确了先进制造业发展的统筹推进机制、各级政府和部门的责任，共同落实《条例》的发展任务和环境保障要求。明确了政府向同级人大常委会定期报告工作机制，通过人大监督来确保《条例》有效实施。通过明确制定发展规划、政府扶持与招商引资挂钩、园区考核结果与省级专项支持挂钩等要求，凝聚起促进先进制造业发展的强大合力。特别是进一步明确了各级工信部门主体责任，负责先进制造业协调推进、考核评价等工作，《条例》成为湖南推进先进制造业高质量发展的强有力抓手。

二是进一步明确了推进先进制造业高质量发展的路径和重点，集聚了资源力量。针对政策稳定性、连续性和可持续性不足等问题，以法律法规的形式，明确先进制造业发展的重点任务，让各方资源力量集中投入，让企业吃下定心丸。一是聚焦工业“六基”攻关，推进产业基础高级化。二是推行链长制，推进产业链现代化。三是围绕“3+3+2”重点领域，梯次培育产业集群。四是开展以亩均税收等为核心内容的综合评价，建设“五好”园区。五是培育优质企业，构建领航企业、单项冠军企业、专精特新“小巨人”企业等协同发展新格局。六是健全技术创新体系，支持创新平台落户和成果转化，开展“四首”示范应用推广。七是促进绿色发展，加快制造业绿色低碳转型。八是支持开放合作，加强国际交流。九是促进制造业数字化改造、服务化升级、品牌化提升。

三是进一步为先进制造业发展提供了要素保障，优化了发展环境。《条例》明确规定要优化政务环境，构建亲清政商关系，鼓励公平竞争，保护企业权益，优化涉企政策制定、调整和执行。强化要素保障，每年安排一定用地指标优先先进制造业项目预支使用，加强企业家、技术管理团队和技能人才队伍建设，从财政资金、金融信贷两方面解决制造业资金投入不足，持续降低企业成本。调动工作积极性，对先行先试未达到预期效果，但未违法违规的，予以免责，鼓励工作人员卸掉包袱、轻装上阵。

四、如何推动条例落实？

《条例》第三条规定，工业和信息化主管部门负责先进制造业促进协调推进、考核评价等工作。省工信厅将认真履行《条例》实施的主体责任，紧密结合省委、省政府的决策部署与《条例》规定，在省人大的监督指导下，抓实抓细《条例》宣传和落实工作。

一是认真抓好《条例》的贯宣。我们将会同省人大和相关部门一道，精心组织开展宣贯和培训。利用中小企业公共服务平台、“企业家银河培训班”等工作载体，面向广大制造业企业加大普法宣传，帮助企业知法、懂法、用法，学会用《条例》解决企业发展中遇到的各种困难和问题，将法律红利惠及到企业，推动支持全省制造业企业健康发展，为全省制造业高质量发展打好基础。

二是分解落实《条例》工作任务。《条例》对先进制造业发展规划、产业基础、产业链、产业集群、产业园区、企业和企业家培育、基础创新等各重点领域和重点环节均作了具体安排，明确了责任主体。我们将根据《条例》规定，结合各部门工作职责，将相关工作分解到各级各部门。发挥人大的监督职能，共同推动各级各部门及时制定配套政策，加大政策供给力度，推动法规措施政策化、具体化。

三是协调建立督查检查机制。根据《条例》规定，省人民政府定期向省人大常委会报告先进制造业促进工作情况，县级以上人大常委会应当加强对本行政区域内先进制造业促进工作的监督。省工信厅将切实肩负起推动先进制造业发展的主体责任，研究制定工作考核评价机制，建立保障《条例》落实落地的制度机制。自觉接受人大的监督，并在省人大的带领下，配合做好对部门和地方的检查监督工作，凝聚强大合力推动《条例》落地见效。